CAMBIOS EN LA SUPERESTRUCTURA POLÍTICA: EL ESTADO Y LA BUROCRACIA[1]
Si bien este era el esquema político de esos estados,
la clase capitalista en el poder excluyó luego del derecho de participar en las
elecciones, para constituir los poderes legislativo y ejecutivo, a los obreros
y otros trabajadores, imponiéndoles ciertas exigencias económicas que no podían
cumplir. Correlativamente, el Estado asumió dos clases de funciones: actuar
como el comité de los capitalistas para el gobierno de la sociedad y la
represión de la clase obrera, y la prestación de los servicios mínimos, que
Adam Smith había señalado, complementarios de esa primera función.[2]
Marx y Engels dijeron, por ello, en el Manifiesto Comunista: “El Gobierno del
Estado moderno no es más que una junta que administra los negocios comunes de
toda la clase burguesa.”
El desarrollo del capitalismo, la lucha de clases y la
conquista del derecho de participar en las elecciones por los trabajadores y
las mujeres le han creado al Estado nuevas funciones.
2.– La noción de servicio público, que se insinuaba en
el siglo XIX como una obligación del Estado burgués, siguiendo la indicada
recomendación de Adam Smith, ha pasado a ser un componente fundamental de la
acción estatal. Desde que León Duguit desarrollara esta noción a fines del
siglo XIX, como una manifestación de la solidaridad social, hoy se le admite
como la razón de ser del Estado, por encargo y decisión de los ciudadanos. Los
servicios públicos son de una gama muy variada: administración de los asuntos
públicos, seguridad exterior, seguridad interior, administración de justicia,
educación y formación profesional, prestaciones de salud, seguridad social,
vivienda, transportes y comunicaciones, promoción del progreso material, social
y cultural, etc. En su mayor parte, estos servicios tienen como beneficiarios a
los trabajadores y sus familias, para quienes su costo se paga con una parte de
la plusvalía y de las remuneraciones que el Estado toma por la vía de los
tributos; para los capitalistas son una suerte de inversión destinada a lograr
trabajadores más eficientes, con menos preocupaciones y con la atención
separada de la protesta y la tentación de la revolución social.
4.–
Por las funciones que desempeña, el Estado ha tenido
que absorber una cantidad progresivamente mayor de funcionarios y empleados de
apoyo, que se han profesionalizado como titulares de la carrera administrativa.
Un importante paso en esta dirección fue la creación en Gran Bretaña, en 1853,
del civil service como un cuerpo
permanente seleccionado por concurso, que imitaron otros países, para atender
las funciones del Estado en correlación con las necesidades del capitalismo y
su desarrollo. Este cuerpo fue encargado de la prestación de los servicios
públicos y del cumplimiento de las leyes, y lo hizo en aquel país con gran
profesionalismo, incluso contra la dirección política cuando esta trataba de
dejar de lado la normativa legal. Al terminar la Segunda Guerra Mundial, se
creó en Francia la Escuela Nacional de Administración (ENA), por el acuerdo de
todas las fuerzas políticas, para formar los jefes de la administración pública
a partir de cierto nivel hacia arriba, con la intención de lograr así una
administración pública altamente capacitada, eficiente e imparcial. La difusión
de la noción de Estado de Derecho, la labor de las facultades de Derecho y el
control por la prensa independiente han remarcado la obligación legal de los
funcionarios y empleados públicos de sujetarse a la ley en sus actos y decisiones,
lo que conlleva una independencia de estos de grado diverso frente a los grupos
de presión, incluidos los capitalistas. Esta independencia ha hecho de los
agentes del Estado un estamento distinto a cómo eran sus homólogos en el siglo
XIX.
5.– Con el desarrollo y la importancia creciente del
aparato estatal los funcionarios públicos se han convertido en un grupo dotado
cada vez más del poder de decidir sobre los bienes, las acciones y la libertad
de las personas, aunque algunos todavía subordinados ideológicamente al poder
empresarial que puede dictarles sus decisiones más importantes a través de sus
políticos de clase o contratados.[3]
Es un estamento al que Max Weber denominó la burocracia,[4]
una creación del sistema capitalista, integrada por la nueva clase profesional,
lo que implica una estatización cada vez más acentuada de la sociedad.[5]
Esta burocracia,
por su poder, tiende en muchos países, sobre todo menos desarrollados
económica, jurídica y culturalmente, a actuar arbitrariamente y a devenir un vivero
de corrupción.
Dejando de lado u opacando su razón de ser, consistente
en la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos, una gran parte
de funcionarios entiende que su función se cumple si se ajustan a
reglamentaciones excesivas e inútiles que postergan o anulan la posibilidad de
prestar esos servicios a sus beneficiarios o interesados, lo que convierte a su
trabajo en parasitario. Esta burocratización de la función pública se asocia
con la arbitrariedad, o la emisión de decisiones sin fundamento legal o con una
parodia de legalidad, cuando no hay normas de sanción que se apliquen
efectivamente a los funcionarios y empleados que incurren en tales conductas.
La corrupción de los funcionarios públicos, consistente en tomar dinero para hacer
lo que la ley prohíbe en beneficio de particulares y propio, es otro mal
endémico del Estado, favorecido por la contratación de obras públicas y la
adquisición de bienes y servicios, y por la inexistencia o insuficiencia de
procedimientos de control por la ciudadanía. El nombramiento de funcionarios y
empleados públicos, prescindiendo de las reglas de la carrera administrativa,
es una de las condiciones de ambas plagas. Y hay partidos políticos que
instruyen a sus dirigentes para el ejercicio de la corrupción que requiere el
conocimiento, casi siempre profundo, de las normas rectoras de la percepción de
los ingresos del Estado y de su gasto. En los hechos, al pueblo le es muy
difícil morigerar y menos aún hacer desaparecer esas tendencias, salvo si diseñara
una manera de sobreponerse a ellas, combinando el control social y la
aplicación de sanciones apropiadas.
[1] De
mi libro Páginas de marxismo, Lima, 2020, en elaboración.
[2] Adam
Smith decía: “Según el sistema de libertad negociante, al Soberano solo quedan
tres obligaciones principales que atender, obligaciones de gran importancia y
de la mayor consideración, pero muy obvias e inteligibles: la primera, proteger
a la sociedad de la violencia e invasión de otras sociedades independientes; la
segunda, poner en lo posible a cubierto de la injusticia y opresión de un
miembro de la república a otro que lo sea también de la misma, o la obligación
de establecer una exacta justicia entre sus pueblos; y la tercera, la de
mantener y erigir ciertas obras y establecimientos públicos, a que nunca pueden
alcanzar ni acomodarse los intereses de los particulares o de pocos individuos,
sino los de toda la sociedad en común, por cuanto no obstante que sus
utilidades recompensen superabundantemente los gastos al cuerpo general de la
nación, nunca satisfarán esta recompensa si los hiciese un particular.” La riqueza de las naciones, cit., Libro
IV, capítulo IX, sección 2, pág. 454.
[3] Cfm.
mi libro El capitalismo, una historia en
marcha … hacia otra etapa, Lima, 2018, cap. VI, págs. 365 a 380.
[4] Max
Weber dice: “La burocracia moderna se distingue ante todo […] por una cualidad
que refuerza su carácter de inevitable de modo considerablemente más definitivo
que el de aquellas otras, a saber: por la especialización y la preparación
profesionales racionales.” Y añade: “El futuro es de la burocratización…”, Sociología
del derecho, Granada, Editorial Comara, pág. 281.
[5] Al
capitalismo neoliberal esa tendencia le ha sido inconveniente. En Gran Bretaña,
ya el gobierno conservador de Margaret Tatcher, en la década del 80’ del siglo
pasado, pretendió sustituir a los funcionarios de los niveles más altos por
ejecutivos empresariales. Y, más recientemente, el gobierno, también
conservador, de Boris Johnson se ha propuesto modificar el civil service
en esa dirección. Cecilia Maza, Londres, El Confidencial, 30/6/2020. Otra
corriente de cambio de la burocracia estatal ha sido, en Francia, la
eliminación de la ENA y su sustitución por el Instituto Nacional de
Administración Pública, en enero de 2020, con funciones similares a aquella,
pero con concursos más abiertos a postulantes de las clases populares.
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