LA LEY DEL SERVICIO CIVIL
O AGARRAR AL LOBO POR LAS
OREJAS
Por
Jorge Rendón Vásquez
Leo en algunos diarios que el Estado está pagando la
defensa judicial de congresistas y funcionarios estatales acusados por la
comisión de delitos contra el Estado o contra personas privadas lo que le
cuesta cientos de millones de dólares. ¡Inaudito, no¡
Esta exacción tiene sustento jurídico. Es la Ley 30057
del Servicio Civil del Estado, expedida el 3/7/2013 por el gobierno de Ollanta
Humala, quien se beneficia de ella en el proceso judicial que se le sigue. Y,
como él, otros, muchos.
No bien se dio esa Ley, difundí un comento criticándola, que solo leyeron mis lectores. Ninguno de los medios de comunicación que ahora se rasgan las vestiduras dijo algo sobre ella, ni tampoco los partidos, grupos y grupitos de la llamada izquierda.
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D |
el examen de los 98
artículos y 28 disposiciones adicionales de la reciente Ley 30057 del Servicio
Civil del Estado (del 3/7/2013) surge una primera constatación: tendrá que convivir
con los regímenes de los decretos legislativos 276 de 1984, 728 de 1991 y 1057
de 2008 durante seis años (o indefinidamente) después de los 180 días de entrar
en vigencia su reglamento, y de manera permanente con los regímenes de las carreras
especiales y de numerosas entidades excluidas. Ningún empacho en proclamar con
desaprensivo ludibrio que viene para “establecer un régimen único y exclusivo”
(art. I).
Una barbaridad: el
Estado agraviado pagará la defensa judicial de los funcionarios que delincan contra
él
En seguida, atrae
la atención que la Ley comprenda también al Presidente de la República, a los ministros,
congresistas, vocales del Poder Judicial y otros titulares de altos cargos del
Gobierno Central y de los órganos autónomos (art. 1º), para excluirlos luego,
discretamente, de la mayor parte de normas concernientes a los servidores de
carrera, y conferirles, a continuación, el derecho de acceder a “los recursos
de la entidad para su defensa en procesos judiciales, administrativos,
constitucionales, arbitrales, investigaciones congresales y policiales, ya sea
por omisiones, actos o decisiones adoptadas o ejecutadas en el ejercicio de sus
funciones” (art. 35º-l, 2ª DCF). En buen romance, el Estado deberá correr con
los gastos de su defensa por la comisión de delitos: latrocinios, exacciones,
venta de influencia y de indultos, comisiones ilícitas, muertes, abusos de autoridad,
etc., en agravio del propio Estado, de las personas y de la sociedad. ¡El colmo
de la desfachatez: la víctima pagándole la defensa al delincuente!, convalidando
el Decreto Supremo 022-2008-DE/SG, del gobierno de Alan García a favor de
militares y policías encausados por delitos. Ninguna norma de la Constitución
autoriza el empleo de los recursos estatales en la defensa de los presuntos
delincuentes. Al contrario, la programación y ejecución del presupuesto deben
responder “a los criterios de eficiencia de necesidades sociales básicas”
(Const., art. 77º), en concordancia con los fines primordiales del Estado (Const.,
art. 44º).
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| APROBÒ DISPOSICIONES PARA FAVORECERSE EL MISMO. |
Noción de función pública
La función pública
es una actividad y obligación a cargo del Estado, por disposición de los
ciudadanos, sus supremos mandantes, para atender determinados requerimientos sociales
o servicios públicos. Se la debe confiar a funcionarios y otros trabajadores
bajo ciertas condiciones de eficiencia, honestidad, imparcialidad y dedicación,
y en número estrictamente proporcional a la cobertura de sus obligaciones, que
son la razón de ser de la carrera administrativa.
Desde la
Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución Francesa de
1789, el ingreso a la función pública ha de ser por concurso, puesto que el
Estado es de todos y los ciudadanos son iguales ante la ley.
En la prestación de
los servicios públicos, incluida la recaudación de los recursos necesarios,
confluyen dos partes: de un lado, el Estado, representando a la sociedad, como
empleador; y del otro, el conjunto de trabajadores a cargo de esas labores. El
vínculo entre ambos toma la forma de un contrato de trabajo especial por la
naturaleza de los servicios y la del empleador.
El Estado se
encuentra obligado a organizar los servicios públicos, cualesquiera que sean,
para suministrarlos con eficiencia, oportunidad y celeridad, según las reglas
de la Constitución, lo que implica el ejercicio de los poderes de dirección y
control sobre el personal, como en cualquier otro empleo subordinado. En el
nivel más elevado del Estado, gravita el poder político de origen electivo, al
que corresponde trazar los lineamientos de la función pública, su planeamiento
y dirección.
Por su parte, los trabajadores
se encuentran obligados a trabajar dentro del marco organizativo para el que fueron
nombrados o contratados, cumpliendo sus manuales de funciones y ejecutando las órdenes
de sus jefes inmediatos. En conjunto constituyen un cuerpo estable de ejecución
profesional de los servicios públicos, a diferencia del nivel político, cuya composición
cambia, según las preferencias electorales.
La subordinación de
los servidores civiles no conlleva, sin embargo, la arbitrariedad —las órdenes
y el trato infractorio de las reglas jurídicas— y menos aún, el abuso —la
arbitrariedad llevada al extremo de la vejación—. Los servidores públicos están
sujetos a un estatuto o cuadro de derechos y obligaciones establecido por la ley
y basado en las normas de la Constitución sobre la función pública y sobre los
derechos de los trabajadores, complementadas con las normas internacionales que
los protegen.
Dadas estas premisas, el funcionamiento de la administración pública depende, además, de una política de trato formativo y motivador compuesta de los siguientes factores: un liderazgo promotor, orientado a la solución de problemas y no a crearlos; un nivel de remuneraciones y complementos remunerativos adecuado a la satisfacción de las necesidades de los servidores públicos (ni la sociedad ni el Estado deben aprovecharse pagándoles menos de lo que cuesta su fuerza laboral); el respeto de sus derechos laborales: estabilidad en el trabajo, jornada y semana de trabajo limitadas, descansos semanales, en feriados y vacacionales; un régimen disciplinario razonable.
Un poco de historia
En el Perú, la
carrera administrativa comenzó con el Decreto Ley 11377 de 1950, expedido
gracias a la iniciativa de Pedro Patrón Faura, quien tomó como modelo la legislación
francesa homóloga posterior a la Segunda Guerra Mundial. En líneas generales,
fue una buena ley: introdujo el ingreso a la carrera administrativa por
concurso, definió con claridad las obligaciones y derechos de los servidores
públicos y las causas de su cese, y creó el Tribunal del Servicio Civil.
Durante tres décadas los gobiernos la respetaron en gran parte, el país
comprendió que así debía ser y en los servidores públicos se modeló cierta
mística o la convicción de constituir una comunidad diferenciada al servicio de
la sociedad.
Luego de 1980, la
carrera administrativa comenzó a ser desvirtuada por los gobiernos, colocando en
ella a sus simpatizantes y recomendados, desprovistos de idoneidad y, en muchos
casos, como artífices y cómplices de la corrupción. Año tras año, las leyes de
presupuesto prohibieron los nombramientos e, infringiendo la Constitución, contrataron
al personal, prescindiendo del concurso público, con remuneraciones muy altas o
muy bajas, y sometiéndolos a los regímenes de “los servicios no personales”, de
la actividad privada y de los contratos administrativos de servicios. La
administración pública fue convertida así en un berenjenal, al que la reciente
Ley 30057 añade una copiosa cuota de confusión e ilegitimidad.
Esta ley parte del
punto de vista de que los servidores civiles del Estado deben ser maltratados, como
una suerte de siervos réprobos, reduciéndoles ciertos derechos individuales y
negándoles sus derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga, reconocidos
por la Constitución y por la Declaración Universal de Derechos Humanos y el
Convenio de la OIT 151, ratificados por el Estado peruano. Incluso para los
espíritus más contemplativos y conformistas, tienen sobrada razón de protestar.
La realidad y el
futuro
El pronóstico sobre
Ley 30057 es pesimista: con ella la administración pública no ganará
eficiencia. Al contrario, su personal, amenazado, o una parte de él, podría
generar la tendencia opuesta, exacerbando una burocratización paralizante o un
trabajo mediocre, indispensable para ahuyentar las sanciones. El dramaturgo latino
Publio Terencio Africano (194-150 a.C.), previniendo contra situaciones como
ésta, decía: “Mala cosa es tener a un lobo cogido de las orejas, pues no sabes
cómo soltarlo ni cómo continuar aguantándolo”.
Algunas de las
“innovaciones” de la nueva Ley
Ingreso
a la carrera administrativa: se crea un “concurso abierto” para
los puestos de nivel inicial y altamente especializados, accesible a todos; y
un “concurso transversal” para los que ya están (art. 67º). Lo propio sería que
el acceso a todos los puestos fuera por concurso abierto, considerando una
bonificación en el puntaje por experiencia en la función pública.
Remuneraciones: se
les llama “compensaciones” contra el texto de la Constitución (art. 24º) y con
la intención de extraerlas del régimen de protección de la remuneración. Las
“compensaciones”, que son anuales y comprenden catorce mensualidades: doce
meses y dos aguinaldos, se componen de una parte “principal” aplicable a una
familia de puestos, y una “ajustada” concerniente al puesto, en función de la
entidad, la jerarquía, la responsabilidad y el presupuesto (art. 31º). Esta
parte “ajustada” permitirá pagar sueldos a la carta, prescindiendo del
principio de igual salario por trabajo semejante.
La compensación por
tiempo de servicios será calculada sobre la base de los últimos 36 meses de
trabajo (art. 32º), y no sobre la base de los meses de abril y setiembre de
cada año, como en la actividad privada (D.Leg. 650, art. 10º); y se pagará al
término de la relación laboral.
Evaluación
de desempeño: Es anual y está a cargo de las oficinas de
recursos humanos de cada entidad; “define la situación de modo irrecurrible” y
puede llevar a la terminación del vínculo laboral (art. 25º). Una evaluación
subjetiva y sin el control de las organizaciones de trabajadores llevará a
abusos y acabará con la estabilidad de los trabajadores en sus empleos.
Amonestación,
suspensión y destitución: la aplicación de estas sanciones
está a cargo del jefe inmediato, del jefe de recursos humanos, del titular de
la entidad y del Tribunal del Servicio Civil (art. 92º), y los procesos
disciplinarios serán de cuenta de los
jefes indicados, y no de una comisión disciplinaria de la que debe formar parte
un representante de los trabajadores, como dispone el Reglamento del D.Leg.
276. Sin esta garantía, imperará la arbitrariedad de los jefes disfrazada con
procesos disciplinarios a cargo de empleados complacientes.
Se prevé que la
suspensión será de hasta 365 días (art. 90º): una enormidad.
Traslado
de trabajadores sujetos a los decretos legislativos 276, 728 y 1057 al nuevo
régimen: se le hace optativo y previo concurso de méritos; no
se les reconoce la antigüedad e ingresan como nuevos (4ª DCT), lo que es
abusivo. A los trabajadores del D.Ley 20530, que decidan pasarse al nuevo
régimen, se les hace perder su inclusión en este D.Ley, infringiendo la 1ª DFT
de la Constitución. De ellos, quedan muy pocos y todos con más de 30 años. ¿Por
qué ensañarse con ellos?
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Negociación
colectiva: Se le reconoce sólo para “la mejora de las
compensaciones no económicas” (art. 43º), con lo cual se le elimina, en la
práctica, ya que su objeto fundamental es la mejora de las remuneraciones (Convenio OIT 151, art. 7º). El pliego de
peticiones sólo podrá ser presentado entre el 1 de noviembre y el 30 de enero
(art. 44º), período muy restrictivo, porque, el Presidente de la República debe
enviar el proyecto de Presupuesto a más tardar el 30 de agosto (Const., art. 78º).
Derecho
de huelga: se le admite sólo en el caso del término de la
negociación colectiva o la mediación, y no por otras causas, por ejemplo, la
violación de las leyes y los convenios colectivos, una restricción contraria a
la Constitución (arts. 28º y 42º). Además, se considera falta grave el “impedir
el funcionamiento del servicio público” (art. 85º-e) y se faculta a la entidad
pública a contratar personal temporal en casos de huelga (esquiroles, art. 45º-2),
lo que está prohibido por la Constitución (arts. citados) y por el Reglamento
de la Ley de Relaciones Colectivas del Trabajo, aplicable también en el sector
público (art. 70º; Ley RCT, art. 86º; Ley 27626, art. 8º-1). En otros términos,
se prohíbe la huelga, y la sanción puede ser el despido.
La Ley 30057
debería ser derogada o declarada inconstitucional. Es, además, para todos una
nube tóxica.
Auribu teneo lupum …
(15/7/2013)
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