ACERCA DE LA REFORMA AGRARIA Y EL
MINFUNDIO
Escribe: Guillermo
Vásquez Cuentas
Tomado de : Revista Digital ALTIPLANIA N° 4
La tierra y su
función en las sociedades
La
tierra, es un bien prexistente, no elaborado por el hombre, pertenece por lo
tanto a la humanidad. La tierra adquiere su verdadero sentido cuando produce
mediante la acción humana sobre ella mediante una serie de actividades que van desde
la mera recolección de sus frutos, su extracción, hasta la transformación fabril
de ellos. La producción extractiva de mayor volumen y complejidad es la
agricultura. En ella, la tierra cumple una indispensable, fundamental y
definitva función social, cual es la producción de alimentos.
Hay
muchas razones que sustentan y explican la función social de la tierra: De
orden jurídico, regular la convivencia social; de orden económico, proteger
las fuentes alimenticias y asegurar el aumento racional de la producción
agropecuaria; en el orden social, asegurar la existencia de fuentes de trabajo
para el campesino para que este se conserve en su medio natural; de orden
político respeto a los derechos del campesino y sentar las bases para la
democratización de la propiedad territorial[1].
Los
efectos de este principio pueden advertirse en diferentes situaciones: es en
virtud del principio de función social de la tierra que el Estado dicta una
serie de medidas para factibilizarlo; así cuando se impone al agricultor
sembrar un determinado tipo de cultivo, preferentemente alimenticio en la
totalidad de una explotación o en parte de ella. Cuando el propietario es
incapaz de cultivar la tierra que posee, en toda su extensión y en forma
intensiva, y mantiene tierras incultas y mal trabajadas y las autoridades las confiscan o expropian para darlas a quienes
si pueden hacerlas producir eficientemente. Cuando se establecen empresas
agrícolas cuyos métodos y técnica aparejada con la consiguiente ayuda
gubernamental van a beneficiar directamente a la comunicad en la que se
establece, e indirectamente a la colectividad toda; cuando se gana para el
cultivo tierras inexplotadas e incultas por diferentes medios acrecentando
áreas para la producción agrícola; cuando se reordena la existencia de muy
pequeñas extensiones de tierra labrantía; etc..
La Politica
rural
Un
conjunto de decisiones políticas que todo Estado debe asumir en todo tiempo, se
engloban en lo que algunos analistas denominan como “política rural” la
misma que puede ser conceptuada como aquella parte o aspecto de la Política
General de Desarrollo Económico-social del Estado-Nación destinada a dirigir la
acción política del Estado hacia la mejora global y sustantiva de las
condiciones de vida y de trabajo de la población rural, en general y de
desarrollo en el sector agrario en particular.
Ese
alto cometido puede conseguirse mediante la ejecución de reformas en algunos
aspectos de la realidad agraria, el fomento de mayores niveles de producción y
productividad, el impulso de proyectos de ampliación de frontera agrícola y de
infraestructura de riego, distribución de los productos que ofrece el campo, sustentación
de precios, regulación del mercado e impulso a proyectos de inversión pública y
privada propios de este sector de actividades.
Las
reformas en el agro significan cambios que deben ser fundamentales y suponen
situaciones anteriores prexistentes que se consideran injustas que deben ser
cambiadas por otras más justas.
La Reforma
Agraria. Antecedentes
Durante
el siglo pasado, especialmente desde poco antes de la década de los años 30,
gobierno de Luis Sanchez Cerro, hasta la década de los años 60 y poco más, primer
gobierno de Fernando Belaúnde Terry, la sola mención de los términos “Reforma Agraria" y "planificación",
era suficiente motivo para que se calificara de "comunista" a quien
las usaba. Hoy están en boca de todos, aún en la de los más calificados
“reaccionarios”, entendidos estos como ”las personas o grupos, incluso
movimientos, que tienden a contrarrestar o anular una evolución progresista con
el propósito de defender una situación anacrónica o que no se ajustan ya a la
realidad social, o con propósito de volver a aquella situación que ya había
sido superada"[2].
Por los años 40,
el gobierno de don
Manuel Prado, conocido por esa mentalidad reaccionaria, se dio el lujo de nominar
una Comisión para que estudie la realidad del agro peruano y plantee bases para
su reforma; y, para sarcasmo -al decir de Carlos Malpica- puso al frente de
ella al más calificado representante del latifundismo en el Perú: Pedro Beltrán
Espantoso, a quien el periodismo cunda motejaba como “Señor de los Mil Agros”.
El agro
peruano tantas veces pospuesto y olvidado, fue puesto en el tapete durante la
década del sesenta, por muchas razones económicas, sociales y políticas, entre
otras, por la agudización de la lucha política que ha acelerado procesos de
cambio social.
"Planificación",
dio lugar por esos años en nuestro país a un largo debate, donde se arguyeron
razones políticas y aún semánticas. Luego, poco a poco, tuvo que ser aceptada y
aún legalizada, hasta que durante el gobierno de Velasco se institucionalizó un
sistema de planificación estatal a cuya cabeza estaba el Instituto Nacional de
Planificación INP. Pero la tormenta neoliberal globalista que irrumpió con
Fujimori y los criollos Chicago Boys arrasó con ese sistema. Como no hay ni
puede haber organismo estatal o privado que prescinda del planeamiento como
función innata de su vida institucional, los gobiernos post Fujimori a
regañadientes instituyeron el Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico, encabezado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico CEPLAN, organismo público que poco
suena y nunca truena.
“Reforma
agraria” y “planificación” eran palabras que infundían temor entre las clases
dominantes; creían que todo el sistema económico y social de que disfrutaban (y
aún disfrutan) iba a romperse. Pero llegó el proceso de cambios estructurales
liderado por el gobierno de Velasco Alvarado y desde entonces los vocablos en
mención se socializaron y ganaron legitimidad.
El
diario derechista El Comercio señala que “La reforma agraria implementada
entre 1969 y 1980 significó la expropiación de 10,5 millones de hectáreas,
equivalentes al 56% de la superficie agrícola, según un informe del Instituto
de Estudios Peruanos (IEP). En ese período, las haciendas se
convirtieron en aproximadamente 1.200 empresas asociativas o cooperativas”[3]
¿Segunda Reforma agraria?
Es muy
común referir que la reforma velasquista había quedado trunca, inconclusa. Por
esa razón muchos políticos de hoy especialmente de la vertientes izquierdistas
y progresistas hablan de la necesidad de una “Segunda Reforma Agraria”. Así lo
hace el actual gobierno de Pedro Castillo, aunque manteniendo difuso el
contenido de esa postulación programática y siendo dificultoso distinguir o
precisar en su acción política lo que se hace y lo que no se hace al respecto.
La transformación
positiva de la actividad agraria, es decir aquella que sea beneficiosa para las
mayorías poblacionales, es combatida por los intereses dominantes a los que
voluntaria o involuntariamente se prestan los poderes públicos, sectores
adictos al propio ejecutivo y al parlamento, demorando, desvirtuando,
posponiendo proyectos, acciones y medidas, recortando partidas presupuestarias,
en fin, incumpliendo promesas electorales.
La Reforma Agraria
Como
parte integrante de la Política Rural toda Reforma Agraria tiene como objetivo
abolir caducas y antieconómicas formas de tenencia de la tierra y relaciones de
servidumbre, asi como permitir a la población agrícola activa la accesibilidad
a recursos productivos como la tierra, el agua y el capital.
En la
derogada Ley 15037 dictada en el primer gobierno belaundista, se define a la
Reforma Agraria, como "… un proceso integral, pacífico y democrático
destinado a transformar la estructura agraria del país y a facilitar el
desarrollo económico y social de la nación, mediante la sustitución del régimen
de latifundio y minifundio, por un sistema justo de propiedad, tenencia y
explotación de la tierra, que eleve la producción y la productividad de ella…”
En el
Decreto-Ley Nº 17716, Ley de Reforma Agraria aprobada durante los primeros
tramos del “Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada” (y también derogada
por Ley Nº 26505 de 1995) se la define como “…un proceso integral y un
instrumento de transformación de la estructura agraria del país, destinado a
sustituir los regímenes del latifundio y minifundio por un sistema justo de
propiedad, tenencia y explotación de la tierra, que contribuya al desarrollo
social y económico de la Nación, mediante la creación de un ordenamiento
agrario que garantice la justicia social en el campo y aumente la producción y
la productividad del sector agropecuario, elevando y asegurando los ingresos
de los campesinos para que la tierra constituya, para el hombre que la
trabaja, base de su estabilidad económica, fundamento de su bienestar y garantía
de su dignidad y libertad” y añade seguidamente que “La Reforma Agraria como
instrumento transformador formará parte de la política nacional de desarrollo
y estará íntimamente relacionada con las acciones planificadas del Estado en
otros campos esenciales para la promoción de las poblaciones rurales del país”.
La
frase "haga que la tierra constituye para el hombre que la trabaja, base
de su estabilidad económica, fundamento de su progresivo bienestar y garantía
de su dignidad y libertad", que aparece en ambas definiciones es copia de
la parte pertinente de la “Declaración de Punta del Este" que se dictó en
la Conferencia del Consejo Interamericano Económico y Social (CIES) en 1961.
Extractamos
de esas definiciones la mención al latifundio y al minifundio que deben ser
sustituidos por un “sistema justo de propiedad, tenencia y explotación de la
tierra”.
El latifundio
La
posesión y el uso de la tierra ha sido desde tiempo inmemorial de máxima
importancia para todo el sistema económico y político, y de hecho es la base
para toda organización social.
La
tierra es un objeto de trabajo, un producto de la naturaleza sobre la que recae
la acción del hombre y su papel básico -como ya se dijo- es la producción de
alimentos. Las condiciones sociojurídicas bajo las cuales se hace producir,
determinan diferentes clases de relaciones entre los hombres.
La
tierra ha sido siempre un bien apetecido, de ahí que las relaciones entre el
hombre y la tierra y las relaciones entre los hombres en referencia a la
tierra, han originado doctrinas, teorías, sistemas etc., tendientes en algunos
casos a estructurar principios económicos, políticos y sociales para su mejor
y más justo aprovechamiento.
La
tenencia de la tierra en las sociedades organizadas en Estado se ha clasificado
comúnmente de acuerdo a su extensión y relaciones humanas que le son
inherentes, en la gran propiedad, la mediana propiedad y la pequeña propiedad.
La gran
propiedad, más conocida como latifundio, se caracteriza por la alta
concentración de la tierra en pocas manos, capitalizada diferencialmente y signada
por la existencia de una suerte de proletariado rural compuesto por asalariados
o por trabajadores que prestan servicios a los propietarios bajo diversas
modalidades de servidumbre.
En el
Perú la gran propiedad latifundista, calificada como feudal o semifeudal y que
campeaba en el agro serrano, desapareció con la reforma agraria implementada en
tiempos del presidente Velasco. En la costa, sobre la base de antiguas
“haciendas azucareras” del norte, inicialmente expropiadas y luego
cooperativizadas, ha emergido un neo latifundismo de corte capitalista
agroindustrial. Su permanencia estará sujeta a los desarrollos futuros de la
política nacional.
El minifundio
Respecto
al latifundio se ha escrito mucho, puede decirle que hay abundante literatura
al respecto, pero en cuanto al minifundio, el interés de los estudiosos no ha
sido igual, pues se ha tratado, investigado y publicado muchísimo más sobre el
latifundio que sobre el minifundio; ello tal vez porque aquel denotaba con
mayores caracteres las injusticias de un régimen que ocasiona sentidos
malestares sociales.
El otro
gran defecto en la realidad de la tenencia de la tierra en el Perú es pues el
minifundio, consistente en la excesiva fragmentación de la propiedad rural en
diminutas parcelas en manos de la inmensa mayoría campesina, que hacen que los
pequeños propietarios en la mayor parte de casos apenas si llegan a la economía
de subsistencia.
El
minifundio también es llamado "parvifundio" o 'microfundio". Pérez
Llana[4], lo define como "la
parcela insuficiente que no logra constituir una unidad económica. Aquí la tierra
no llega a absorber la plena capacidad de trabajo de la familia, hay poca o
nula capitalización y escasa productividad. El origen del minifundio esta de
preferencia en la excesiva división de la tierra generalmente por particiones
hereditarias".
El
trabajo en pequeñas parcelas, no solo provoca un despilfarro en la fuerza de
trabajo, sino que a la par no satisface las mínimas necesidades de la familia
productora. Desde el punto de vista social, como del económico, el minifundio
es tan inconveniente como el latifundio y se considera que su eliminación
mediante acciones de concentración parcelaria o de reordenamiento es más
difícil que la parcelación de los grandes predios o latifundios.
En el Perú
sucede que la tierra representa para los hombres y mujeres del campo, la mejor
garantía de su seguridad y estabilidad económica. Por pequeña que sea, tiende a
ser conservada aunque sea subdividida casi siempre por herencia, generación
tras generación, hasta en muchos lotes pequeños.
En la Sierra
peruana y en partes del altiplano puneño circunlacustre, son tan pequeños que
de hecho no proporcionan siquiera una seguridad marginal, al punto que los
individuos económicamente activos se ven forzados a buscar fuentes
suplementarias de ingresos en otras actividades tales como el comercio o el
contrabando o la minería artesanal. Buscan también ingresos para sobrevivir en
otras partes alejadas de sus pueblos, lo cual ocasiona migraciones permanentes y/o
temporales. En este último caso, la chacra, el minifundio se convierte en una
base de operaciones desde la que salen los miembros de la familia a las grandes
ciudades y valles de la costa sirviendo de peones y de domésticos con el fin de
contribuir en alguna forma al hogar de origen.
La
excesiva subdivisión de la tierra y por lo tanto la existencia del minifundio
es ciertamente el resultado de un defectuoso sistema de leyes y costumbres
sucesorias. A ello se suma el crecimiento de la población rural a un ritmo
mayor que el incremento del área de cultivo disponible. Además, está la falta
de ocupaciones no agrícolas en las regiones de minifundio predominante.
Es
claro que una reforma agraria en lo concerniente a la redistribución de la
propiedad rural -que es la medida principal- no solamente debe procurar tierras
a los campesinos que no la tienen, sino proporcionárselas a aquellos que los
poseen en cantidad insuficiente.
La Política
Rural del Estado debe atender con el mayor interés la necesidad de dictar
acciones y medidas de real importancia para liquidar el minifundio y contrarrestar
su difusión. A pesar de la evidencia de que el minifundio entorpece miserablemente
el progreso de la agricultura empobreciendo los recursos naturales del país,
no ha habido ni hay políticas serias y decididas para encarar el minifundio y
su secuela notablemente antisocial.
Cierto
es que la derogada ley de reforma agraria velasquista contiene normas susceptibles
de ser rescatadas en una segunda refoma agraria, modificando el derecho
sucesorio, de tal manera que un fundo que por distintos motivos alcance le
magnitud de unidad económica familiar, pase la propiedad a uno solo de los
herederos. Así lo ha contemplado la acotada Ley de Reforma Agraria en su artículo
98° en la que se establecía que “A partir de la fecha
de promulgación de la presente ley, queda prohibida la partición de un predio
rural en extensiones menores a las señaladas para la unidad agrícola familiar,
las que en ningún caso serán inferiores a tres hectáreas. Por consiguiente, se
consideran indivisibles para todos los efectos legales, los predios rústicos de
una extensión superficial cuya partición dé como resultado una o mas unidades
con menos de tres hectáreas”. Complementariamente en el Art. 103° se
condicionaba los juicios de división y partición al informe de la autoridad
agraria para cautelar que la partición cumpla con lo establecido en el artículo
anteriormente reseñado.
Las
soluciones teórico-prácticas para afrontar los problemas que acarrea el
minifundio, además de los procesos de concentración parcelaria y reordenamiento
rural, están: el incremento de las áreas de cultivo sea mediante la habilitación
de tierras incultas o sea por la expropiación de latifundios vecinos. Son
medidas contributivas la creación de industrias en el lugar a fin de aliviar la
dependencia de la población casi exclusiva del factor tierra y dar uso al
exceso de mano de obra.
El Minifundio
en el Perú y en Puno
Como
puede apreciarse en el siguiente cuadro, del total de unidades
agropecuarias con tierras que tenía el Perú en 2012 (según el IV Censo
Agropecuario), total que alcanzaba a 2 millones 213 mil 506 unidades
agropecuarias, el 37.6% (es decir 831,843 unidades agropecuarias) tenían menos
de 1 hectárea. De ese grupo de unidades menores a 1 ha. el 60.9% (es decir 507,
137 unidades agropecuarias) tenían solo 0.5 has o menos.
En Puno, del total de unidades agropecuarias con tierras que
tenía Puno en 2012 (según el IV Censo Agropecuario), total que alcanzaba a
212,215 unidades agropecuarias, casi el 40% (39.85%, es decir 84,582 unidades
agropecuarias) tenían menos de 1 hectárea. De ese grupo de unidades menores a 1
ha. 74% (es decir 62,715) tenían solo 0.5 has o menos.
En ambos casos las cifras son elocuentes para la
demostración de la gravedad del problema de minifundio, el mismo que demanda
atención por parte de las autoridades competentes de consuno con las
poblaciones que lo sufren.
Humberto Torres Giraldo, Geógrafo Dirección General de
Aguas, Instituto Nacional de Recursos Naturales acota al respecto que “Después
de la reforma agraria (1969-1974) y de un largo período posterior sin sistema
formal de titulación y mercado de tierras, la agricultura peruana se volvió en
gran parte una economía de parceleros, en la cual el 85% de los agricultores cuentan
con menos de 10 hectáreas, predominando las unidades productivas con un área
entre 3 y 10 hectáreas (33%). Existen
5,7 millones de predios rurales de los cuales figuran inscritos en registro
públicos solamente un tercio (1,9 millones).
El fraccionamiento de las parcelas en pequeños minifundios y su gran
dispersión representan un límite a la eficiencia productiva al tiempo que eleva
los costos generales y del transporte”.
Como encarar el problema del minifundio
Entre
los publicistas y estudiosos peruanos se advierte que respecto a la liquidación
del minifundio, en la mayoría de los casos se plantea la necesidad de la
concentración parcelaría, pero no hay un solo caso que pueda abordar el tema
con la profundidad que su complejidad requiere, es decir, en el Perú la investigación
científica, sobre este aspecto, de una manera pormenorizada y detallista, no se
ha hecho. Ha sido la ley de Reforma Agraria de Velasco la que ha hecho que
algunos técnicos economistas agrícolas, especialistas jurídicos y sociologistas,
empiecen a abordarlo.
Tratadistas
y estudiosos de la realidad agraria del Perú, han dejado expresadas sus
preocupaciones por el minifundio. Vemos a tres de ellos.
César
Guardia Mayorga, en su libro "La Reforma Agraria en el Perú", expresa
que uno de los objetivos inmediatos de toda reforma es la "gradual
eliminación del minifundismo, mediante la integración de tierras hasta alcanzar
la extensión de la pequeña propiedad y el fomento cooperativo".
Luis de
la Puente Uceda, en su tesis "La reforma del Agro Peruano", plantea:
"Será también otro objetivo de la reforma agraria, evitar y disminuir los
peligros del minifundismo fomentando la organización cooperativa, estableciendo
limitaciones a la pequeña propiedad que surja y procurando dentro lo posible el
reagrupamiento de predios".
Carlos
Malpica en su "Guerra a muerte al latifundio" afirma que es objetivo
-entre otros- de la reforma agraria "evitar los minifundios procurando el
reagrupamiento de predios".
El
minifundio presenta dos problemáticas conexas. Por un lado, está la extrema
división de la propiedad rural o minifundio propiamente dicho y de otro, la
extrema dispersión de las parcelas perteneciente a una familia propietaria
dentro de un área más amplia de minifundios. Ambos aspectos tienen un
tratamiento principista en la legislación sobre reforma agraria, pero se sabe
que las autoridades competentes no han hecho nada para aplicarla.
La
concentración parcelaria y el reordenamiento rural son los procesos más
conocidos para mejorar la estructura agraria corrigiendo la excesiva
fragmentación de la tierra.
La
concentración parcelaria y el Reordenamiento Rural
La Concentración
Parcelaria es concebida como un proceso que implica un conjunto de medidas
encaminadas al reagrupamiento de pequeñas parcelas. Su cometido principal es reunir
en un lote o en reducido número de lotes el abundante número de parcelas que
existen en una determinada zona bajo la misma propiedad o explotación.
El
Reordenamiento Rural es conceptuado teóricamente en distintas formas. La que
convoca más adhesiones de los estudiosos de esta temática (y que reconocen que
lo “rural” incluye tanto la tierra como el hombre que habita en ella) es
postulada como un proceso más amplio e integral que significa modificar no solo
la tenencia de la tierra sino incorporar -o modificar mejorando- infraestructura
y servicios que construyan en conjunto el bien común en circunscripciones
determinadas. Es decir, no solo resolver el problema de aguda fragmentación de
la tierra labrantía sino promover el buen vivir de la población campesina[5] asentada en ella.
En la
derogada Ley de Reforma Agraria Art. 102° se normó los cometidos que tienen
ambos procesos que deben ser impulsados por iniciativa de los organismos de
reforma Agraria o por acción directa de los minifundistas:
a) Asignar
a cada propietario en un solo lote o si esto no fuera posible, en un reducido
número do lotes, una superficie equivalente en clase de tierra a la de las parcelas
que anteriormente poseía;
b) Reunir
en cuanto sea conciliable con lo señalado en el inciso anterior, las parcelas
cultivadas por un mismo agricultor, inclusive cuando pertenezcan a distintos propietarios;
c) Aumentar la extensión de las pequeñas parcelas
cuya explotación resulte antieconómica y dar a las nuevas parcelas acceso a
las vías de comunicación; y,
d)
Complementar las acciones anteriores con la reducción al máximo posible de la
dispersión actual de la población rural. En el Art. 107° de esa ley se preveìa
dotar de tierras a quienes hayan resultado excluidos de procesos de
concentración parcelaria.
La
concentración parcelaria y el reordenamiento rural tienen dos escollos
fundamentales: Por un lado, la escasa cultura del medio campesino que hace
dificultosa la motivación, es decir la difusión de las ventajas que traería un
proceso de esta naturaleza; y por otro, el ancestral apego de los agricultores
y muy especialmente de nuestros campesinos a las tierras recibidas de los
antepasados. El arraigo de los campesinos en muchos lugares se complica con la
existencia de creencias religiosas, teológicas, que deifican la tierra como
"la pachamama".
Los
planes de concentración parcelaria y reordenamiento rural son de difícil y
compleja ejecución, sobre todo cuando mas fragmentada está la tierra y por tanto
hay notable cantidad de propietarios y posesionarios de la misma que deben
aprobar, después de múltiples operaciones administrativas y legales (planos
sucesivos que reflejen las aproximaciones sucesivas al ideal concreto
perseguido, resoluciones, escrituras, titulaciones etc.) la nueva realidad
territorial que surja en la zona de aplicación de los procesos.
Si
embargo eso no deberá constituir óbice en los casos de zonas de minifundios que
implique el incumplimiento de la función social de la tierra y empezar a
resolver uno de los grandes problemas de tenencia de la tierra en el Perú. <>
___________________________
[1] Centro de Estudios i
Documentación Social; "La vida del campesino" léxico 1964- pág. 179
[2] Centro de Estudios y
documentación Social :"Vocabulario Social" México 1963 pég. 86
[3] Diario El Comercio 3 de octubre de 2021
[4] Perez Llena ,Eduardo: Conferencia
en Secretaria de Agricultura, Mexico
[5] FAO: "Concentración
Parcelaria. rincipios de Legislación"
